Jak jsme okoukali ETS od Reagana. Aneb proč to dnes u nás nejde jako v devadesátkách s odsiřováním.

Od olovnatého benzínu k Montrealskému protokolu, který podepsal už Reagan

Příběh moderních tržních systémů pro ochranu ovzduší se nezačal psát sérií pragmatických ústupků a inovací v rámci administrativy Ronalda Reagana, která reagovala na požadavky tamních průmyslových holdingů, jež byly prorostlé i do státní správy, ať už přímo, nebo díky různým podporám jednotlivých zákonodárců. Ačkoliv byla jeho vláda v 80. letech vnímána jako spíše skeptická k rozsáhlým ekologickým regulacím, paradoxně právě za jeho éry vznikly zárodky mechanismů, které dnes definují globální klimatickou politiku.

Počátky obchodování s emisemi lze vystopovat v úsilí agentury EPA (Agentura pro ochranu životního prostředí) o efektivnější správu znečištění. Jedním z prvních a nejúspěšnějších experimentů byl program postupného vyřazování olovnatého benzínu v 80. letech. Namísto přímého zákazu, který by mohl destabilizovat rafinerie, zavedla EPA systém, v němž mohly rafinérie obchodovat s „kredity“ na obsah olova. Firmy, které snížily obsah olova rychleji, získaly kredity, jež mohly prodat těm, které potřebovaly více času. Tento tržní přístup umožnil hladký přechod na bezolovnatý benzín bez ekonomických otřesů.

Tento přístup pak vyvrcholil na mezinárodní úrovni v roce 1987 podpisem Montrealského protokolu. Ten se týkal ochrany ozonové vrstvy Země a jeho cílem bylo postupné ukončení výroby a spotřeby látek, které ji poškozují – primárně látek známých jako freony, používaných zejména v chladicích zařízeních a sprejích. Americký podpis ale nebyl jen o ekologickém uvědomění, ale i o tom, že americké firmy už měly za freony náhradu. Jejich zákaz byl tedy pro ně výhodný, protože měly náskok před zahraniční konkurencí.

Přestože ideologicky kladl Reagan důraz na deregulaci, praktická nutnost řešit lokální znečištění vedla úředníky EPA k využívání tržních principů. Tím, že se EPA začala dívat na znečištění ne jako na morální selhání, ale jako na problém alokace zdrojů, připravila půdu pro mnohem větší systém.

Právě tyto rané zkušenosti s obchodováním s kredity přesvědčily, že pokud se státu podaří definovat celkový limit (strop) a nechat trh, aby našel nejlevnější cestu k jeho dodržení, lze dosáhnout ambiciózních ekologických cílů bez nutnosti dusit ekonomiku neustálými příkazy a zákazy. Tato filozofie se stala základním kamenem pro vše, co následovalo po roce 1990 v rámci boje proti kyselým dešťům.

První emisní povolenky podobné těm, které známe dnes

Zatímco programy s olovem nebo freony byly úspěšné v postupném vytlačování konkrétních látek, systém pro SO2 musel vyřešit mnohem těžší oříšek: jak snížit emise z tisíců stacionárních zdrojů (elektráren), aniž by se zastavila výroba elektřiny. Na rozdíl od „kreditů“ (které byly spíše bonusy za předčasné splnění normy), systém cap-and-trade zavedený v roce 1990 přinesl jiné principy:

Povolenka se stala jasně definovaným majetkovým právem. Jedna povolenka = právo vypustit přesně jednu tunu SO2. Tím, že se povolenky staly obchodovatelným aktivem, začaly mít svou tržní cenu, kterou mohly firmy účtovat do svých nákladů. To motivovalo manažery elektráren, aby se na emise dívali ne jako na „technický problém inženýrů“, ale jako na „finanční položku“.

EPA určila celkový počet povolenek, které byly v oběhu. Tento počet byl pevně stanovený a v čase se snižoval. To byla zásadní změna oproti staršímu systému „příkazů a kontrol“: stát už se nemusel starat o to, jakou technologii firma použije. Stát se staral pouze o to, aby počet odevzdaných povolenek na konci roku odpovídal počtu emisí vypuštěných z komína.

Automatizace a transparentnost (CEMS): Aby systém fungoval, musela existovat neprůstřelná kontrola. Každá elektrárna musela vybavit své komíny systémy CEMS (Continuous Emissions Monitoring Systems). Tato technologie v reálném čase měřila koncentraci SO2 ve spalinách. Data putovala přímo do centrální databáze EPA. Pokud by firma chtěla podvádět, systém by to okamžitě odhalil. Tato transparentnost byla pro trh zásadní; bez ní by nikdo neměl důvěru v to, že povolenky, které kupuje, mají skutečnou hodnotu.

Firmy, které snížily emise nad rámec povinností, si mohly přebytky povolenek uložit na „účet“ pro budoucí použití nebo prodej v příštích letech. To vytvořilo silnou motivaci pro investice do čistších technologií s předstihem, protože firmy věděly, že se jim jejich „zelená“ investice vyplatí i v dlouhodobém horizontu.

Výsledkem tohoto technického uspořádání bylo, že trh hledal nejlevnější cesty. Elektrárny začaly přecházet na uhlí s nízkým obsahem síry těžené ve Wyomingu, zefektivnila se železniční doprava a firmy, které mohly modernizovat technologie, to udělaly a přebytky povolenek prodaly těm, pro které byla úspora emisí dražší. Celý systém fungoval na efektivitě vynaložených nákladů.

Tento americký systém byl politickým kompromisem v prostředí, kde byl odpor uhelné lobby a hrozby právních pří tak silné, že místo „technologického diktátu“ vytvořili systém obchodovatelných povolenek (Cap-and-Trade). Cílem bylo dosáhnout stejného ekologického výsledku jako v Německu, kde se kyselé deště začaly řešit ještě dříve, ale cestou, která vypadala tržně a byla flexibilní. Veřejnost dostala čisté lesy, průmysl dostal svobodu v tom, jak jich dosáhnout.

Černý trojúhelník nebyl jen českou záležitostí

Na začátku 90. let se Československo, a později ČR, nacházelo v situaci, kdy byla krajina, zejména v oblasti tzv. Černého trojúhelníku (oblast styku hranic ČR, Polska a Německa: Žitavsko, Lužice, severní Čechy, Dolní Slezsko), na pokraji ekologického kolapsu. Kyselé deště způsobované emisemi SO2 ničily lesy zejména v Krušných horách, Lužických horách, Jizerkách a částečně i v Krkonoších. Kritického stavu dosáhlo i zdraví obyvatel.

Byl to prostor, kde se střetávaly polské, české a východoněmecké emise SO2. Vzdušné proudy v této oblasti roznášely znečištění bez ohledu na hranice. Polské elektrárny (např. obří hnědouhelná elektrárna Turów) vypouštěly obrovské množství emisí, které dopadaly na naše území, a my jsme naopak znečišťovali polské pohraničí. Stěžejní byla Úmluva o dálkovém znečišťování ovzduší přecházejícím hranice států (Ženevská úmluva).

Proč jsme se povolenkami u nás neinspirovali už při řešení kyselých dešťů? A jak to u nás tehdy proběhlo?

Jednoduše proto, že to nebylo potřeba. Problém kyselých dešťů byl problémem zejména energetiky. Na rozdíl od USA u nás energetické společnosti vlastnil stát. Bylo tedy jednoduché zařídit, že nainstalují technologie, které sníží emise sloučenin síry. V USA to tak jednoduché nebylo, protože podniky zde nepatřily státu a bylo nutné je nějakým způsobem přimět konat.

Protože energetický sektor byl v té době v drtivé většině ve vlastnictví státu, stát mohl jednat jako přísný regulátor a zároveň investor v jedné osobě. Tato centralizace nám umožnila provést jednu z nejrychlejších a nejrozsáhlejších ekologických sanací v evropských dějinách.

Na rozdíl od USA, kde musel trh najít nejefektivnější cestu pro firmy, český stát zvolil cestu přímých nařízení. Zákon o ovzduší z roku 1991 stanovil přísné limity, které musely elektrárny do konce dekády splnit. Vzhledem k tomu, že stát vlastnil jak elektrárny, tak rozhodovací páky, nebyla potřeba vyjednávat s akcionáři nebo hledat tržní ústupky, přestože jsme tu již měli demokracii.

Klíčovou roli sehrál Státní fond životního prostředí (SFŽP). Do něj plynuly poplatky za znečištění, které musely státní podniky platit, a tyto prostředky byly následně cíleně dotovány zpět do projektů na instalaci odsiřovacích jednotek. Další peníze, které do odsiřování šly, pocházely z privatizace a transformace ekonomiky. Šlo o masivní investiční akci, která se neřídila tržní optimalizací, ale prioritou fyzické záchrany krajiny.

Protože jsme v té době neměli vlastní technické zázemí pro tak rozsáhlou modernizaci, stát masivně investoval do nákupu moderních zahraničních technologií, především mokré vápencové vypírky, která se v té době stala standardem pro naše největší zdroje, jako byly elektrárny Tušimice, Prunéřov nebo Počerady.

Výsledkem této „státní operace“ bylo snížení emisí SO2 o více než 80 % během deseti let. Zatímco americký model cap-and-trade byl nástrojem pro efektivitu v rámci existujícího trhu, české odsiřování bylo příkladem drastické, ale nezbytné transformace, kde stát jako vlastník využil své síly k tomu, aby zemi doslova „vyčistil“ od nánosů dekád průmyslové bezohlednosti. Tento proces proběhl bez nutnosti trhu s povolenkami, protože státní vlastnictví umožnilo provést změnu shora a v rekordním čase. Podobnou výhodu má nyní Čína a chce toho využít v boji proti emisím skleníkových plynů.

Podobně to proběhlo i v západní Evropě – v západním Německu už v první polovině 80. let. Na rozdíl od USA zde ale nemuseli mít obavu z tak silné průmyslové lobby a soudních pří.

Zatímco u kyselých dešťů Německo vsadilo na autoritu norem, USA na sílu trhu a Česko na centrální řízení investic, cíl byl všude stejný: zastavit kyselé deště. Dnes, v éře evropského systému ETS, se tyto přístupy přirozeně střetávají. Evropská unie se snaží aplikovat americký princip obchodování s povolenkami, ale neustále do něj vnáší německou „tvrdost“ pravidel a občasný „český krizový zásah“ do trhu.

„Diktát z Bruselu“

Abychom pochopili, proč to nemůžeme nyní v ČR, respektive v EU udělat stejně jako u nás v devadesátkách, musíme se podívat na rozdíl mezi emisemi oxidů síry a CO2. Nebudeme tu teď rozebírat jejich působení v atmosféře, ale zaměříme se na jejich původce. Těmi jsou u CO2, krom energetického a energeticky náročného průmyslu, také zejména doprava a vytápění. Čili mnohem větší portfolio soukromých firem. Jsme tedy v podstatě v situaci, ve které byly USA. Máme tu spoustu soukromých firem, které mají svá chapadla ve státní správě a přímo tak mohou ovlivňovat situaci. Nemluvě o ovlivňování veřejného mínění skrz jimi vlastněná masmédia. Jen s tím rozdílem, že systém, který lze použít, už někdo v podstatě vymyslel.

Jen je důležité správně nastavit limity, zejména tedy ty cenové a časové horizonty postupného stahování povolenek na trhu a úplného zrušení povolenek, které firmy dostávají zdarma. O to se Evropa snaží celých těch více než 20 let, kdy ETS funguje. Do změn emisních cílů jako takových se EU moc nechce, a je to dobře.

To, co průmysl nyní kritizuje, není systém jako takový,

ale nepředvídatelnost. Furt se do toho totiž šťourá. Zejména změny základních časových milníků a pomalé legislativní změny ohledně nových technologií, jako je vodík nebo třeba ukládání uhlíku, a také stále ne úplně dotažená vnější ochrana trhu (CBAM). To je to, co je pro průmysl devastující. Díky tomu i třeba české ocelárny vyčkávají se zásadními investicemi.

Současné nastavení povolenek směřuje k technologické neutralitě, což znamená, že máme možnost si vybrat technologii. Ovšem u některých musíme ještě počkat, až bude dokončen legislativní proces a bude uznána jako legitimní.

Pokud by něco byl „diktát z Bruselu“, bylo by to to, co probíhalo v osmdesátkách v západním Německu. Nikoliv dnešní systém povolenek. Dnešní evropský systém ETS je ozvěnou těchto tří historických cest, které nám ukazují, že cesta k čistému ovzduší byla vždy především o síle politické vůle ovlivněné veřejným míněním a lobby ze strany znečišťovatelů.